연한 녹색의 봄기운이 엊그제 같았는데 벌써 진녹색이 완연한 늦은 봄 아니 20℃를 오르내리는 초여름 날씨를 접하니 계절의 감각도 느끼지 못 할 만큼 세월이 빠르게 흘러간다. 우리주변에 흔치는 않지만 시한부 인생을 살아가는 많은 부류들이 존재하고 그 시한부 인생을 극복하기 위해 자기 나름대로 처방과 극복방안을 강구하며 연명 하려고 하는 피눈물 나는 노력이 있어왔음을 우리는 잘 알고 있다.
여기서 시한부 인생 운운하며 극단적인 용어를 사용함이 적절한지는 모르겠지만 지금 우리가 처한 상황에서는 장기 미집행 도시계획 시설이 그러하지 않나 싶어 ‘민간공원조성특례제도’ 에 대하여 생각해보고자 한다.
민간공원은 법령에서는 정의하지 않고 있지만 실무차원에서는 민간이 도시계획시설사업인가를 받아 부지 확보 및 공원 조성후 입장료를 징수하는 공원을 민간공원이라 지칭하며 여기서 민간공원추진자는 기존의 비행정청 사업 시행자 (도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제16조 제3항-공원 조성계획의 입안)로 본다.
도시공원 부지에서의 개발행위 등에 관한 특례제도는 ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’ 제21조의 2를 근거로 하여 민간공원 추진자가 ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’ 제21조 1항에 따라 5만㎡ 이상의 공원을 대상으로 민간공원추진자가 설치하는 도시공원을 공원관리청에 공원면적의 70% 이상을 조성하여 기부 채납하는 경우로서 해당 요건을 모두 충족하는 경우에는 공원면적의 70%이상을 기부채납하고 남은 부지 또는 지하에 공원시설이 아닌 시설 (녹지지역·주거지역·상업지역에서 설치가 허용되는 시설) ‘비 공원시설’을 설치 할 수 있다. 단 해당 공원의 본질적 기능과 전체적 경관이 훼손되지 아니하고 비 공원시설의 종류 및 규모는 해당 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 용도지역을 변경·결정하고 용도지역에 알맞은 건축물 또는 공작물이어야 하며, 그 밖에 자치 조례로 정하는 기준에 적합하여야한다.
또한 지하에 비 공원시설을 설치하려면 구분지상권(區分地上權) 이 설정되어야 하며, 도시관리계획의 변경(공원해제, 용도, 지역변경)이 가능한 제도이다.
이에 따른 도시계획시설(공원) 사업시행자 요건으로는 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제96조에 의하여 도시계획시설사업의 대상인 토지면적의 2/3 이상에 해당하는 토지를 소유하고, 토지소유자 총수의1/2이상에 해당하는 자의 동의가 필요하며, 지자체와 공동 시행 시에는 ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’ 제21조에 따라 민간공원추진자가 해당 도시공원 부지(지장물을 포함) 매입비(감정가) 4/5 이상을 현금으로 예치한 경우에 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제86조 제7항에 따른 도시·군 계획시설사업 시행자의 지정요건을 갖춘 것으로 본다.
다만 해당 부지의 일부를 시행사가 소유하고 있는 경우에는 그 토지가격에 해당하는 금액을 제외한 나머지 금액을 현금으로 예치할 수 있다.
이러한 특례제도의 도입 배경은 2020년 7월 장기미집행 도시계획시설 일몰제에 따라 대부분의 공원시설이 해제될 위기에 처해있으므로 민간공원추진자의 공원조성을 활성화 시켜 장기 미집행 도시공원 해소를 위하여 2009년 12월 최초로 도입(70%이상 기부채납, 30% 용도지역 변경 불가)하였으나, 성과가 미흡하여 2015년 1월 법령개정(70%이상 기부채납, 30% 용도지역 변경 가능)을 통해 민간사업자 부담완화 및 인센티브 확대로 민간공원추진자의 도시공원 및 공원시설 설치·조성 활성화에 주안점을 두게 되었다.
이러한 특례제도를 활용하여 일부 지자체(남양주시, 청주시, 수원시, 울산시, 창원시)에서는 발 빠르게 준비하고 대응하여 추진 중이거나 타당성 검토 단계에 들어서 있는 경우가 있어 반가운 일이기도 하다.
그러나 법 취지에 비추어 볼 때 적지 않은 문제점이 있는 것도 사실이다. 그래서 그 문제점에 대하여 생각해 보고자 한다.
우선 도시계획시설 일몰제에 대비한 장기 미집행 도시공원에 대한 정비 방향, 즉 도시공원의 폐지, 유보, 조성에 대한 객관적인 검증 및 공익성확보 등의 우선순위 설정이 필요하겠다.
또한 도시공원 부지에서의 개발행위 특례에 관한 비 공원시설의 시설물 종류(APT, 상업시설 등) 적정한 계획 및 규모(연면적, 건폐율 등)의 적정성 여부에 대한 가이드라인과 같은 적정한 기준이 필요 하겠다.
분명 민간공원추진자는 수익성 있는 아파트를 선호하고 수익성 낮은 시설 도입을 기피 할 가능성이 있으므로 이에 따른 적정한 협의기준 및 적정비율 서로 간의 이익을 극대화 하여 윈윈할 수 있는 전략적 기준제시가 분명히 필요하다는 이야기다.
그리고 비 공원시설 설치에 따른 부지 개발로 인한 환경훼손과 난개발, 각 구·군 지자체에서의 경쟁적 유인 또는 배척 등에 따른 특혜시비가 있을 수 있으므로 실질적인 실익 민간공원추진에 대한 객관적인 검증 및 시민공감대 형성이 필요하겠다.
또한 민간공원을 추진함에 있어 발생할 수 있는 사유지보상 및 개발이익담보를 위하여 지자체와 민간공원추진자의 공동시행이 불가피한데 공동으로 사업시행 제안시 ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’ 부지매입비의 4/5 이상 예치에 따른 대책이 필요하다 하겠다.
민간공원추진자가 공원조성 또는 보상 등을 단독으로 진행하기에는 많은 시간과 기간이 소요되고 토지보상과 동의 등에 많은 난관이 예상됨에 따라 실제로 민간공원추진자 단독으로 사업추진이 힘들어 지자체와 공동추진이 불가피한 상황이다. 하지만 공동으로 사업추진 때 지자체는 행정절차 이행 및 사업 시행 중 부득이한 사유로 사업이 중단될 경우 민원발생 및 매몰비용 등에 대한 다양한 리스크가 존재하고 있어 이에 대한 대책도 필요하다.
이와 같이 여러 가지 문제점을 내포하고 있으므로 각 지자체에서는 향후 장기미집행 도시계획시설 일몰제에 대비하여 공원조성 기본계획이나 도시공원재정비 계획 수립 때 민간공원특례사업에 대한 종합적인 검토와 지방자치단체 별 가이드라인 설정 ‘지방자치단체 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 조례’ 제정 등을 전문가 자문 및 시민여론 수렴 등을 거쳐 도입여부를 신중히 결정함이 시행착오를 최소화 하여 실질적이고 효율적인 민간공원조성특례제도가 가능하다고 하겠다.
최인호(객원 논설위원·부산시 공원운영과장)