올해 법 시행후 곳곳 불합리 노출…제도보완·인식전환 필요
우리나라는 어린이놀이시설의 이용에 따른 안전사고가 매년 증가해 오고 있으나 어린이놀이시설의 안전성 확보를 위한 제도적 장치가 미비하였다.
어린이놀이시설이 설치된 장소별로 각각의 법령에 의하여 관리되어 법령마다 안전관리 내용이 상이할 뿐만 아니라, 대부분 선언적으로 규정되어 있어 체계성 및 실효성이 부족하였다.
이에 산업자원부(현 지식경제부)에서는 어린이놀이시설에서의 어린이 안전사고를 줄이기 위해 어린이놀이기기를 ‘품질경영 및 공산품 안전관리법’에 의한 안전검사 의무 품목으로 지정하고, 안전검사 기준을 제정하여 2004년 12월 9일부터 제품단계에서 안전검사를 받은 놀이시설물이 설치될 수 있도록 하였다.
이후 2007년 3월부터 제품검사 외에 공장심사까지 추가시키고 제품에 대한 안전검정제도도 자율안전 확인제도로 개편하는 안전인증제도로 개정하였고, 2008년 1월27일자로 ‘품질경영 및 공산품 안전관리법’으로 시행되고 있던 안전인증제도에 설치검사 및 정기검사 등이 추가되어 ‘어린이놀이시설 안전관리법’으로 시행되었다.
그러나 ‘어린이놀이시설 안전관리법’이 유럽 기준의 EN1176, 1177을 기초로 하고, 미국의 ASTM F1487의 일부 조건을 부록으로 추가하여 그대로 시행하고 있어 시행과정에서 문제점이 지적되고 있다.
또한 법 제정 초기단계에서 전문성을 가진 조경분야의 의견 수렴과 해당 부처와 발주처, 업계의 참여가 이루어지지 못하여 시행과정에서의 기술적 문제점이 적지 않게 발생하고 있다.
‘어린이놀이시설 안전관리법’의 시행 취지와 목적은 바람직하고 시의적절하지만 시행 초기에 있어서 절차, 방법, 비용 등 체계적 측면과 안전에 있어서 명확한 기준이 제시되지 않거나 불합리한 내용이 있어 산업활동의 규제 및 비용부담이 증가하거나, 어린이놀이시설의 모험성 및 창의성이 저하되는 문제가 제기되고 있다.
이에 따라 ‘어린이놀이시설 안전관리법’의 효율적 시행을 도모하고, 어린이놀이시설의 안전관리체계를 개선함으로써 어린이놀이시설의 안전성을 높이며, 창의적 놀이시설의 개발 유도 및 관련 산업의 경쟁력을 강화하기 위한 다양한 방안의 모색이 필요하다.
▶공개적인 의견수렴 절차 미흡
‘어린이놀이시설 안전관리법’의 시행에 따라 어린이놀이시설물 제조, 수입, 설치, 관리하는데 적지 않은 변화가 일어나고 있다.
어린이놀이시설 안전관리에 대한 국민의 인식도 높아지고 있다. 그러나 법 시행 초기에 안전 인증 및 검사절차, 안전검사 기준 등의 적용에 있어 어린이놀이시설 관련 업체, 발주처, 시공사 등에서 혼선이 발생하고 있다.
법을 제정하고 안전검사 기준 및 안전인증 기준을 준비하면서 수요의 대부분을 차지하고 기술적 전문성이 있는 조경분야의 의견을 적절히 수렴하지 못하였다.
조경분야의 대표적 기관인 한국조경학회 및 한국조경사회 등 단체를 통하여 법과 기준의 제정에 대한 의견과 참여를 요청해야 함에도 불구하고 그렇지 못하였다.
어린이놀이시설의 안전에 대한 조경분야에서의 많은 실적에도 불구하고 유럽규정을 그대로 국내에 적용하다보니 많은 시행착오가 발생하고 있다.
국내 어린이놀이시설 전문가와 조경분야 전문가의 참여가 미흡하고, 어린이놀이시설 수요가 많은 대한주택공사, 한국토지공사, SH공사, 정부 및 지자체의 의견 수렴이 제대로 이루어지지 못하였으며, 그동안 조경분야에서 연구와 시공을 통하여 쌓아온 기술적 지침과 기준이 반영되지 못하였다.
ISO 및 KS는 체계적인 관리를 통하여 놀이시설의 안전성을 높이고, 놀이시설업체의 기술력을 증진하여 양질의 제품 개발 및 생산을 유도하고 있으나, 안전관리법은 이러한 개념이 부재하여 오히려 번거로움만 야기하는 것으로 인식되고 있다.
법을 제정하고 안전인증 기준 및 안전검사 기준을 만든 후 국민, 공무원, 관리기관, 놀이시설 생산 및 설치 업체, 시공업체 등에 대한 홍보 및 정보가 부족하여 시행과정에서 많은 문제가 발생하고 있다.
또한 기 설계된 프로젝트를 법 발효 후 현장시공 시 문제가 발생하고 있으며, 향후 실시설계 시 ‘어린이놀이시설 안전관리법’과 안전검사 기준 및 안전인증 기준에 대한 면밀한 검토 및 전문성 있는 놀이시설업체의 적극적 참여가 필요하다.
어린이놀이시설의 안전에 대한 높은 기술력을 갖추고, 안전인증·검사·관리검사 체계에 잘 대응하는 놀이시설 업체들은 향후 발주처, 설계사, 시공사, 관리기관으로부터 시설수요가 증대되어 매출액이 증대될 것으로 예상되고 있으며, 업체들의 경쟁력에 있어서 안전관리능력이 중요한 평가지표로 작용할 것으로 판단된다.
그러나 안전관리를 위해 비효율적인 설치검사가 과다하거나 조건이 지나치게 강화되어 발주처, 시공사, 놀이시설업체는 단순한 기능의 어린이놀이시설을 설치함으로써 놀이시설에 대한 어린이들의 흥미를 저감시키고, 놀이시설의 기술향상을 저해하며, 흥미로운 어린이놀이시설의 개발을 저해하고 있다.
▶안전인증 및 설치검사 중복
공장에서 모델별 안전인증을 거친 후 현장에서 다시 설치검사를 함으로써 인증 및 검사가 중복되는 문제가 발생하고 있다.
부실시공을 방지하고 실물확인의 곤점에서 설치검사의 필요성은 있으나 현장검사를 ASTM의 기준과 같이 시스템검사에 초점을 두고 불합격한 것만 보완하거나 설치검사 대신 처벌규정을 두어 안전성을 높이고 불합리성을 낮추는 방안이 요구된다.
설치검사와 준공검사가 중복되어 혼선이 발생하고 있다.
설치검사는 준공건사와는 관계가 없으나 관리기관에서 시설이 관 시 요구하므로 준공을 위해서는 사전에 설치검사가 이루어져야 하는 경우가 많다.
이러한 안전검사·관리검사에도 불구하고 안전사고가 나면 안전 인증 및 검사업체에서 책임을 지지 않으려 하므로 별도의 보험에 가입해야 하는 모순이 있다.
계약상의 혼선도 문제이다. 동일 현장에서 어린이놀이시설업체가 다른 경우 설치검사 대상에 대한 혼선이 발생하고 있으므로 발주자↔원도급자↔하도급자↔납품자 등에서 발생되는 계약상의 문제를 파악하여 이에 관련된 처리규정을 세워야 한다.
국내 발주기관의 경우, 실시설계단계에서 설치검사 비용을 미리 책정하여 예산을 반영할 계획을 수립하고 있으며, 원도급사의 경우 역시 이에 대한 대책이 필요하다. 수입놀이시설 안전인증도 중복되어 있다.
외국에서 수입하는 놀이시설도 안전관리법에 따라 공장심사 등의 절차를 거쳐 안전인증을 받게 되는데, 우리나라보다 기술과 안전에 있어 훨씬 높은 수준의 생산체계를 갖춘 외국 회사의 공장심사제도는 불필요한 것으로 판단된다. 독일산 수입품의 경우 TUV 인증을 받은 제품이기에 안전관리법에 의한 공장심사가 불필요하다. 그러나 중국산 등 낮은 품질의 무분별한 수입을 방지하기 위한 효과가 있다.
한국에서는 법으로 수입품을 인정하지 않고, 선진국은 권고사항으로 국내 제품을 인정하지 않는 국가적인 실리만을 추구하다 보니 해결이 쉽지 않다.
따라서 국가 및 업체 간 상호인증협정(MRA:Mutual Recongnition Agreement0이나 안전인증기관 간 양해각서(MOU: Memorandum of Undertanding0를 체결하여 외국공장심사를 간소화하고 기술과 안전에 있어서 검증된 제품의 수출입이 원활하도록 해야 한다.
외국 놀이제품의 경우 공장인증검사를 현장에서 설치검사와 병행하는 사례가 있는데, 통관 직전 검사가 불가능하기 때문에 외국 놀이시설이나 국내신제품의 경우 현장에서 공장인증검사를 동시에 할 수 있는 규정이 필요하며, 불합격시에는 반출하도록 해야 한다.
▶비합리한 안전인증
안전인증의 유효기간이 1년으로 짧기 때문에 실시설계로부터 준공까지 수년이 소요되므로 실제 적용 가능한 어린이놀이시설 모델은 제한적이다.
모델이나 형태별로 분류하여 안전인증을 함으로써 동일 재료 및 기능일지라도 디자인이 다르면 제품별로 인증을 받아야 하므로 비용부담이 가중되어 불합리하고 비경제적이다. 또한 모델구분 기준도 불확실하다.
안전검사 및 관리검사 역시 비효율적이다. 안전검사·관리건사 시 인원 부족으로 인하여 업무가 지연되고 있으며, 신청 후 10일이 지나도 검사가 시행되지 않아 준공 및 입주에 지장을 주는 경우가 있다.
설치검사와 준공은 무관하지만 어린이놀이시설 안전검사기관에서 관공서마다 공문을 보내 설치검사를 바도록 독려함으로써 현장에서는 4년 유예기간 동안 받아야 할 설치검사를 다 받은 경우에만 준공을 해주겠다는 사례도 발생하고 있다.
▶안전검사·인증 비용 과다
설치검사 비용 및 공장검사(여비기준, 외국출장비 등) 비용을 과다 책정하고 있으며, 안전검사비 이외에 검사필증 발급 비용을 별도 책정하여 부담하도록 하는 등 이중 부담이 되고 있다.
안전검사·인증 비용이 과다하면 제품가격 인상 요인이 되어 소비자의 부담이 커지고, 결과적으로 어린이놀이시설의 시장이 위축될 우려가 있다. 설치검사비도 부담이다.
설치검사비는 발주처에서 부담하여 설계내역서 부가세 전에 설치검사비 항목으로 포함시키거나 계약 시 설치검사 포함 조건을 삽입 명시하는 방안을 검토해야 한다. 건설사의 경우 설치검사비 부담으로 인하여 어린이놀이시설의 설치를 기피하여 놀이시설 시장의 위축이 우려된다.
▶비현실적으로 높은 안전인증·검사 기준
현재 안전검사기준서 EN1176을 번역하여 사용하고 있으나 번역이 부정확하다. 이로 인해 임의해석을 하여 EN 기준보다 더욱 엄격한 기준을 적용하고 있는 경우가 있다. TUV는 그동안의 경험을 토대로 안전에 문제가 없는 범위에서 검사자가 기준해석의 융통성과 유권해석을 할 수 있다.
인증검사 및 설치검사 시 실제 안전에 큰 영향을 줄 수 있는 구조적 안정성이나 재료의 강도에 대한 기준은 없다. 또한 안전인증기준 부속서, 어린이놀이시설의 시설기준 및 기술기준 등 관련 규격에 명기되지 않은 사항이 있어 검사자의 자의적 판단에 의해 기준을 적용하다보니 검사자별로 적용기준이 서로 다르거나 일부 검사자의 엄격한 기준 적용으로 재시공을 하는 등 혼선이 발생하고 있다. 특히 신제품의 경우 이러한 문제가 더욱 심각하다.
이와 같이 ‘어린이놀이시설 안전관리법’ 시행으로 인하여 관련 업체에서는 시간적, 경제적, 이로 인한 기회비용 손실 등 많은 어려움을 겪고 있는 실정이다. 이에 따라 어린이놀이시설의 안전성, 합리성, 효율성, 규제완호, 국제화, 기술경쟁력 강화 등을 이룰 수 있는 어린이놀이시설 안전관리체계 개선방안을 제시하고자 한다.
어린이놀이시설 안전관리체계 개선방안
▶설계 및 시공 분야 인식전환
‘어린이놀이시설 안전관리법’에 관한 대응이 미비하고 조경가들의 어린이놀이시설에 대한 인식이 부족하여 발생하는 설계 및 시공사의 문제를 개선해야 할 것이다.
엄격한 법 적용으로 인한 모험놀이시설이나 창의적인 놀이시설의 개방이 위축될 수 있으므로 법을 준수하면서 어린이의 모험 및 창의력 향상을 위한 놀이시설 개방에 조경설계 및 시공 분야 전문가들의 적극적인 노력이 필요하다.
▶전문성 있는 안전검사 및 관리기관의 인증 확대
놀이시설 발주물량이 많은 공공기관(대한주택공사, 한국토지공사, SH공사, 지방자치단체)에서는 자체 검사기관(인증기관)을 통한 자체 인증을 확대하는 방안을 강구해야 한다. 어린이놀이시설 생산 및 관리 업체의 인증 확대와 조경분야 전문업체 및 기관의 참여를 통한 인증 확대가 요구된다.
▶안전검사 및 인증 절차·방법·비용 합리화
법 시행체계는 절차의 중복과 함께 비용적인 측면에서 관련 업체에게 많은 부담을 주고 있어 보다 합리적인 방안 모색이 필요하다.
다른 분야와 같이 품질관리와 안전관리를 일원화하거나 안전관리를 위해 놀이시설 시공자 및 사용자가 직접계약을 통하여 제품 개발, 설치, 관리인증을 통합적으로 시행하는 방안을 강구한다.
▶안전관리 검사·인증기준 개선
기준이 불명확한 사례는 어린이놀이시설 검사기관과 어린이놀이시설 생산설치업체 간의 기술적 검증을 통한 명확한 기준의 정립 및 개선이 필요하다.
추기 제품검사 진행 시 사전 도면검수 및 면밀한 안전성 검사를 통한 제품검사를 하여 설치검사에서 제품을 재차 수정하는 시행착오를 줄여야 한다.
▶안전관리체계 기술위원회 구성
시행령 제3조에 따라 어린이놀이시설 안전관리위원회가 있지만 기술적 전문성을 갖춘 관련 기관이 ‘안전관리기술위원회’를 구성하여 질의, 미비된 기준에 대한 유권해석, 신제품에 대한 기술자문 및 검사와 미국이나 일본 같은 어린이놀이시설 안전가이드북 발간 등의 전문적이고 폭넓은 역할을 하도록 할 필요가 있다.
▶국가 및 관련 검사기관 상호 인증시스템 구축
국가 및 관련 검사기관 간 상호인정계약 체결에 관한 법조항(법 제6조 제4항)이 있지만 선언적인 규정으로 되어 실효성이 부족한 상황이다.
이와 관련하여 국가 및 관련 검사기관에서는 자유무역협정(FTA : Free Trade Agreement)에 대비하고 국가 경쟁력 및 어린이놀이시설업체의 경쟁력 강화를 위하여 어린이놀이시설물 안전관리에 관한 국가 간 상호인증협정(MRA : Mutual Recongnition Agreement) 체결 및 안전 인증기관 간 양해각서(MOU : Memorandum of Understanding) 체결이 필요하다.
순천대학교 조경학과